A História das Urbanizações nas Favelas (Partes I, II e III)

(Fonte: http://rioonwatch.org.br/) 

A História das Urbanizações nas Favelas Parte I: 1897-1988

Nas favelas onde o governo intervém para 'urbanizar', ou trazer serviços públicos de desenvolvimento urbano, estas obras estão unidas as melhorias criativas que os moradores fizeram nas suas casas ao longo de décadas, como exemplo estas casas no Morro da Providência.

Essa é a primeira matéria de uma série de três, sobre a história da urbanização nas favelas do Rio de Janeiro.
Ativistas dos direitos à moradia defendem hoje a melhoria das comunidades informais, em oposição a prática de removê-las, baseado na preservação histórica, na baixa qualidade das compensações habitacionais, na localização dos moradores em relação ao emprego e no direito de posse. Na prática o que causou o desenvolvimento das favelas ao longo dos anos no Rio de Janeiro foi uma história política específica. “Apoiar ou remover” é a mais documentada experiência em políticas públicas nas favelas do Rio e também para a qual a resposta mais clara se desenvolveu.
Início do século XX
A primeira favela do Rio foi fundada em 1897 pelos veteranos da Guerra de Canudos e as centenas de favelas que seguiram, durante o século XX, também foram fruto da mesma necessidade de começar uma vida urbana em uma cidade carente de habitações com preços acessíveis. Embora políticas públicas voltadas para as favelas não tenham sido delineadas em documentos do governo até 1937, quando o Código de Obras dizia que as moradias deveriam ser demolidas, a primeira intervenção do governo em áreas de baixa renda ocorreu em 1910 quando o Prefeito Francisco Pereira Passos demoliu centenas de cortiços e inúmeras favelas para dar espaço a “Haussmanização do Rio”, uma imitação das ruas largas de Paris com jardins projetados pelo urbanista francês.

O primeiro projeto de urbanização na Providência foi realizado em 1958 por missionários metodistas filiados com o que é hoje o Instituto Central do Povo (foto de Maurício Hora).

O Código de Obras de 1937, refere-se as favelas como “aberrações”. Próximo ao ano de 1940, o Prefeito Henrique Dodsworth as denominou como um problema de saúde pública e como responsável oficial do governo removeu as pessoas que moravam lá para “parques proletariados”. Nesses parques os moradores recebiam cartões de identidade que eram checados na entrada pelos guardas antes que os portões se fechassem às 22h. Ás 21h um administrador dava uma palestra pelo alto-falante refletindo sobre os eventos do dia e dando lições para os moradores. E às vezes o governo organizava demonstrações de apoio aos programas do Estado Novo do Presidente Getúlio Vargas.
Os três parques abrigavam cerca de 4.000 pessoas quando o programa parou de crescer devido aos custos de manutenção, mas o padrão moral de culpar as pessoas por sua pobreza e a construção de habitação pública financeiramente insustentável iria continuar por décadas.
No final dos anos 40, a Igreja Católica começou a financiar organizações sociais nas favelas em resposta a percepção de que existisse uma ameaça comunista nestes locais. Em 1947 o Partido Comunista Brasileiro ganhou 24% das eleições municipais no Rio e foi rapidamente banido. Um slogan da época encorajava as pessoas: “Suba o morro antes que os comunistas desçam” e a Fundação Leão XIII foi fundada com o objetivo de “dar assistência material e moral” aos moradores de favelas. A Fundação trouxe várias combinações de orientações ideológicas, saneamento básico, luz, médicos, professores e maior conscientização ao público de 34 comunidades. A igreja também foi responsável pela construção da Cruzada São Sebastião, o primeiro conjunto residencial próximo a residência original dos moradores.

A Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ) foi formada no inicio da década de 1960 e continua ativa até hoje.

Ações coletivas em torno de serviços públicos básicos cresceram nas favelas do Rio na década de 1950, com moradores ocupando ônibus lotados até a Prefeitura diversas vezes. Para agilizar esse processo a Prefeitura solicitou que cada favela tivesse a sua própria Associação de Moradores e em 1963 várias associações se tornaram interligadas por uma rede estadual (criando assim a Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro, ou FAFERJ). Isso organizou melhor as coisas, mas também deu início a complicada relação entra associações e governo—o mesmo grupo responsável por pressionar a administração quando as necessidades das pessoas não são atendidas é também responsável por trabalhar junto com o governo quando os serviços são entregues.
1960 e 1970
Em 1960, Governador Carlos Lacerda desvinculou a assistência municipal para as favelas da Igreja Católica e o sociólogo José Arthur Rios foi colocado no cargo de coordenador do governo para serviço social. Rios implantou a Operação Mutirão, que pela primeira vez contou com o envolvimento de moradores, encorajando o esforço próprio dos moradores no processo de urbanização. O governo forneceu assistência na área de engenharia, e sobra de materiais de outras construções. Também, em 1968, o governador Negrão de Lima reuniu um grupo de arquitetos, economistas e urbanistas para formar a Companhia de Desenvolvimento das Comunidades (CODESCO) que fornecia suporte técnico a moradores e empréstimos de longo prazo com juros baixos para a compra de materiais de construção por moradores. A CODESCO organizou um processo de votação onde moradores votavam onde e como as novas ruas seriam projetadas, e reassentou de forma que garantisse que famílias ficariam juntas na mudança das pessoas de um lado da comunidade para o outro.
A Operação Mutirão e o CODESCO estavam a frente do seu tempo politicamente. Lacerda, apoiado por interesses imobiliários que queriam “limpar” a Zona Sul de suas favelas, acabou com a Operação Mutirão depois de um ano e meio. CODESCO foi capaz de concluir o plano de desenvolvimento de só uma das três comunidades antes do programa federal CHISAM (Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana do Rio de Janeiro) começar a remover os moradores de comunidades em várias regiões da cidade. Em uma entrevista em 2004, o administrador do CODESCO no período de sua existência, Sílvio Ferraz, chamou a existência simultânea do CHISAM em nível nacional de “super contraditório” e recordou o governador dizendo a ele: “Você pode urbanizar desde que você não faça um alarde sobre isso, para não provocar o CHISAM.”

Selva de Pedra foi um dos primeiros conjuntos que eventualmente virou mais caro por conta da escolha de materiais pelo Banco Nacional da Habitação, que gerou aluguéis relativamente altos (foto por Digo Souza).

O CHISAM removeu 100.000 pessoas de suas casas entre 1968 e 1975. Eles foram realojados em conjuntos habitacionais construídos na periferia da cidade na época, como Vila Kennedy e Quitungo. Os conjuntos variavam em termos de qualidade; nos complexos de maior qualidade muitos dos novos moradores não podiam pagar o aluguel e serviços básicos e sendo assim, não ficavam por muito tempo. Um morador inclusive escreveu um livro instrucional explicando a prática comum de protesto contra a remoção através de não pagar o aluguel, vender a moradia a alguém com maior poder aquisitivo e se mudar para outra favela. Outros conjuntos se deterioraram depois de seis meses por causa da corrupção no processo de construção e a falta de recursos para manutenção. Alguns foram abandonados, mas em outros como a Cidade de Deus as moradias continuam até os dias de hoje.
Enquanto isso, o “Milagre Econômico” dos anos 60 e 70 estimularam muitas pessoas do interior a migrarem para a cidade, e a abertura da Avenida Brasil em 1964, correndo do Centro da cidade na direção noroeste, gerou um boom de desenvolvimento ao longo da Avenida, e trabalho para as pessoas que sabiam trabalhar com tijolos e cimento. A construção dos conjuntos não acompanhava o ritmo de crescimento das dezenas de novas favelas que surgiam onde esses migrantes foram se estabelecendo.
Em 1973 o CHISAM foi encerrado e o Banco Nacional da Habitação começou a financiar moradia para as classes média e média-baixa em tentativa de evitar falência. Na segunda metade dos anos 70, o governo quase não prestou atenção nas favelas, salvo um programa federal chamado Promorar, que deu títulos de propriedade e desenvolvimento em seis comunidades do Complexo da Maré.

Conjuntos em preço mais acessível que ainda estão de pé hoje incluem a Vila Kennedy, retratado aqui em 1963.

Enquanto o Rio tropeçou com a remoção e novos assentamentos durante esse tempo, tanto as vozes locais quanto as internacionais pediam a tomada de um outro caminho. Em 1972, a Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ) realizou seu terceiro congresso em que líderes de 79 favelas defenderam uma urbanização local e o fim das remoções. Ao longo dos anos 70 o Banco Mundial, que tinha visto o fracasso dos programas urbanos de remoção nos Estados Unidos, pressionou diretamente o Banco Nacional da Habitação por uma política de urbanização de favelas existentes. No auge da ditadura militar nenhum desses chamados renderam muitos resultados.
Anos 80
Aproximando-se da próxima década, os ventos políticos mudaram. A Igreja Católica fundou um programa de assistência jurídica em 1979 que foi baseado na tradição da teologia da libertação e ajudou aos moradores de favela a lutarem pela posse da terra, parando 17 remoções. O Prefeito do Rio entre 1979 e 1980, Israel Klabin, supervisionou o investimento da UNICEF em infraestrutura na Rocinha. Em 1981 a FAFERJ se reuniu novamente para traçar demandas específicas que incluiam coleta de lixo, água e esgoto, título de terra, urbanização e pavimentação das ruas e vielas. A ideia de adoção dessas políticas se tornou mais popular entre os partidos de esquerda concorrentes perto do fim da ditadura.
Em 1982 Leonel Brizola se tornou governador do Rio de Janeiro com uma plataforma a favor dos pobres, e supervisionou o lançamento do Projeto Mutirão, um programa municipal, e sua contraparte estadual, Cada Família Um Lote. Projeto Mutirão pela primeira vez pagou aos moradores um salário mínimo pelo seu “suor” ou horas de trabalho, e no total 17 comunidades se beneficiaram com projetos de urbanização.

A mobilização local em torno do direito de permanecer em casas auto-construídas, como a instalação deste protesto artístico na Providência, tem contribuído para impedir remoções pelo governo.

Quando a democracia retornou ao Brasil em 1985, o analfabeto passou a ter o direito de voto e ao mesmo tempo de repetente um quarto dos eleitores moravam nas favelas. Três anos depois, o usucapião foi garantido na nova constituição federal, determinando que a terra seria de propriedade de quem a ocupasse mais de cinco anos.
Uma favela ter ruas de terra ao invés de pavimentação não é o fator determinante para a qualidade de vida no local—isso depende muito mais na macroeconomia e oportunidades de trabalho, e política interna e dinâmica de segurança no local. Entretanto se a comunidade é removida para outro local, diminui tanto a oportunidade econômica quanto a estabilidade e com isso a segurança–este foi o argumento que os moradores construiram com sucesso nos anos 80. Esse é o argumento que ativistas usam, no caso de remoções, até os dias de hoje.
A próxima questão então surgiu em torno de como administrar o desenvolvimento no local para beneficiar da melhor forma a comunidade. Isso exigiria projetos de urbanização numa escala muito maior que qualquer outro já existente no Rio. De acordo com o professor de direito da UFRJ, Alex Magalhães, as condições políticas em 1992 quando César Maia ganhou as eleições para Prefeito foram perfeitas para gerar essa resposta. César Maia venceu por uma pequena margem contra Benedita da Silva, que cresceu em uma favela e poderia ter se tornado a primeira Prefeita negra do Rio. Benedita tinha o apoio das comunidades da cidade e Maia teria que dar um tratamento especial para manter algum apoio popular para apoiá-lo enquanto estava na Prefeitura. A sua solução seria um programa de urbanização com maior financiamento e alcance do que os anteriores.
A segunda matéria dessa série de 3 partes, sobre a História das Urbanizações das Favelas, aborda o Programa Favela-Bairro dos anos 90 até 2000 e será publicada ainda este mês.
Referências
Burgos, Marcelo Baumann. Dos Parques Proletários ao Favela-Bairro: as políticas públicas nas favelas do Rio de Janeiro. Em: Zaluar, Alba; Alvito, Marcos (Orgs.). Um século de favela. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998.
Correia, Fernanda Guimarães, Breve Histórico da Questão Habitacional na Cidade do Rio de Janeiro. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Departamento de Ciência Política.
De França, Bruno Alves. Urbanização de Favelas no Rio de Janeiro: as favelas de Praia da Rosa e Sapucaia 12 anos após a experiência do Programa Bairrinho. Rio de Janeiro: Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2011.
Fisher, Brodwyn. A Poverty of Rights: Citizenship and Inequality in Twentieth Century Rio de Janeiro. Stanford: Stanford University Press, 2008.
Perlman, Janice. Favela: Four Decades of Living on the Edge in Rio de Janeiro. New York: Oxford University Press, 2010.
Rios, José Arthur. Depoimento. Em: Freire, Américo; Oliveira, Lúcia Lippi. Capítulos da memória do urbanismo carioca. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2002.
Slob, Bart. Do barraco para o apartamento: a “humanização e a “urbanização” de uma favela situada em um bairro nobre de Rio de Janeiro. Niteroi: Trabalho de Concursão de Curso, Universiteit Leiden, 2002.

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A História das Urbanizações nas Favelas Parte II: Favela-Bairro (1988-2008)

Caso você se depare com ruas pavimentas em uma favela, como estas em Acari, saiba que há grande chances delas terem sido realizadas pelo programa de urbanização Favela-Bairro.

Essa é a Parte II de uma série de três matérias, sobre a história da urbanização nas favelas do Rio de Janeiro. Para ler a Parte I, clique aqui.
Ande por uma favela no Rio hoje e você poderá observar corrimãos e escadas de concreto em meio aos becos mais orgânicos e a casas não tão simétricas. A menos que haja movimento de trabalhadores no local – ou dando uma pausa pro cafezinho – em macacões azuis e capacetes, esses recursos de infraestrutura foram provavelmente implementados pelo Favela-Bairro, programa de urbanização que ocorreu entre 1994 e 2008.
Antes do Favela-Bairro, obras de infraestrutura nas favelas cariocas criaram um total 200.000 metros de novas linhas de esgoto e a implementação de 31 programas de saúde comunitária em diferentes bairros. A reforma da Constituição brasileira de 1988 estabeleceu o direito ao usucapião, o direito a se manifestar livremente, e o direito de ir e vir. Entretanto, foi de fato o Plano Diretor da cidade em 1992, que primeiro declarou abertamente nos artigos 148 e 151 o objetivo de “integrar as favelas à cidade formal” e “preservar seu caráter local”. Este foi um grande avanço em relação ao Código de Obras de 1937, cuja linguagem tratava a favela como “aberração”.
Com as novas diretrizes do Plano Diretor, e devido à sua quase derrota por Benedita da Silva, que nascera na favela, o Prefeito do Rio eleito em 1993 César Maia propôs seis projetos municipais de melhorias em bairros. O programa Favela-Bairro, projeto que foi aprovado pela Prefeitura e idealizado pelo Luiz Paulo Conde, arquiteto e na época Secretário Municipal de Urbanismo, seria coordenado pela recém-criada Secretaria Municipal de Habitação com o apoio da COMLURB, a companhia de coleta de lixo municipal, juntamente com a CEDAE, companhia de água do estado. O projeto proposto planejava melhorias gerais em infraestrutura, serviços sociais, regulamentação imobiliária e a implementação de uma creche em cada favela urbanizada. Ao invés de focar em residências particulares, como fez o CODESCO na década de 1960, o Favela-Bairro definiu espaços públicos como sua prioridade, além de prometer que cada projeto de urbanização “será amplamente discutido pelos membros da comunidade”.

Rota dos correios em Acari. O programa Favela-Bairro trouxe títulos de propriedade e endereços para muitos moradores de favela.

Para o financiamento, Maia solicitou fundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O prefeito assinou um contrato em 1995 com o BID, que forneceu 180 milhões de dólares, acompanhados por mais 120 milhões de dólares do Governo do Estado, para a primeira fase do projeto. Em 2000, um orçamento idêntico foi determinado para a sua segunda fase.
Para selecionar as favelas que iriam receber as primeiras obras, os planejadores organizaram todas as favelas cariocas por tamanho: médias, grandes ou pequenas. As comunidades médias de entre 500 e 2.500 lares, que em conjunto representavam 40% dos moradores de favela em toda a cidade, seriam as primeiras beneficiadas. Estas comunidades foram então analisadas e classificadas por dificuldade de construção no local. Os 40 lugares mais viáveis foram escolhidos e, dentre estes, 16 foram selecionados pelo Prefeito e Subprefeitos para receberem os primeiros projetos. Para o design dos projetos específicos, houve um concurso aberto de arquitetura entre empresas privadas, e o governo trabalhou com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) para selecionar os vencedores.
Até a conclusão da primeira fase do programa Favela-Bairro, 38 favelas tinham recebido melhorias, incluindo favelas beneficiadas por programas paralelos, como o Favela Bairrinho para comunidades com menos de 500 lares, e Grandes Favelas, para comunidades com mais de 2.500 lares. A segunda fase do Favela-Bairro, de 2000-2005, começou durante o mandato do Prefeito Luiz Paulo Conde (1997-2001) e continuou durante o segundo mandato de César Maia (2001-2005), contando com a urbanização de outras 62 favelas e 24 loteamentos irregulares. O desenvolvimento da segunda fase do programa se expandiu na inclusão de creches e centros de informática, oferecendo treinamento em higiene e desenvolvimento da comunidade e até algumas titulações de propriedade.
Algumas avaliações iniciais do programa Favela-Bairro elogiaram o caráter inovador do projeto. Em 2005, na sede do BID foi realizado o aniversário de dez anos do programa, reconhecendo-o como “o mais ambicioso programa de urbanizações em favelas no mundo”. Marcelo Burgos, historiador especializado em favelas e coordenador do Departamento de Sociologia da PUC-Rio, escreveu em 2005 que ele tinha “grande esperança que o programa levaria a uma revitalização e maior capacitação de organização política nas favelas”, acrescentando que “a luta pelos direitos tinha encontrado um importante aliado no programa Favela-Bairro”. O Favela-Bairro foi sem dúvidas um salto ideológico em relação as antigas intervenções estatais em favelas, e, agora que mais alguns anos se passaram, é possível melhor observar os resultados concretos de suas conquistas.

Notáveis intervenções do Favela-Bairro em Acari incluem a pavimentação de ruas e a instalação de bueiros.

Um Exemplo do Favela-Bairro na Zona Norte
Entre a Avenida Brasil e o Rio Padre Lima, a uma hora de metrô da Zona Sul do Rio, 8.500 casas compõem a favela de Acari. Acari, que fora outrora uma área de plantação de açúcar, estabeleceu-se como favela após a inauguração da Avenida Brasil pela Zona Norte em 1945, e é hoje uma das dezenas de favelas que cerca a rodovia em ambos os lados. Como muitas das favelas da Zona Norte, é plana. Carros dirigem pelas ruas. O correio chega até as casas. Mas Acari certamente se qualifica como uma favela e, segundo uma avaliação de 2000, é também a área com o menor Índide de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas na cidade de Rio de Janeiro.
Com respeito à urbanização, Acari viveu várias iterações diferentes de programas de urbanização e melhoramentos. O primeiro foi uma pequena iniciativa independente organizada pelo reitor da PUC-Rio em 1980, que instalou alguma infraestrutura de saneamento e pavimentação. Em 1996, mais infraestrutura de saneamento foi instalada pelo programa nacional PROSANEAR. Em 2006, a segunda fase do programa Favela-Bairro veio a Acari para pavimentar mais ruas, instalar mais bueiros e canos de esgoto e reforçar as paredes dos canais de drenagem.
Deley da Cunha, conhecido como “Deley de Acari”, é diretor da programação cultural de uma escola pública, desenvolve diversos projetos comunitários, milita em movimentos de direitos humanos, e mora em Acari há 20 dos seus 74 anos. Da Cunha diz que estes programas de urbanização trouxeram serviços essenciais que os moradores mereciam depois de pagar impostos sobre serviços e mercadorias durante décadas. Ao seu ver, o design urbano das favelas é belo e único, lembrando antigas e densas cidades europeias de Portugal e Itália, e os reparos de reforço às estradas foi o passo certo para a preservação deste design.

Este canal em Acari foi reconstruído pelo programa Favela-Bairro quatro vezes.

Mas o comentário principal de Da Cunha sobre os programas de urbanização é a respeito da qualidade dos serviços que, muitas das vezes, a sua principal valia foi a repavimentação de obras anteriores deterioradas. Um córrego em Acari foi pavimentado quatro vezes, recebendo somente novas camadas de cimento e um corrimão. “Não é porque os trabalhadores são incompetentes”, diz Da Cunha. “Tem a ver com a qualidade dos materiais usados”. Em algumas ruas, os trabalhadores do Favela-Bairro não tiraram as camadas antigas antes de botar o cimento novo, e isso foi acontecendo duas ou três vezes até que o nível da rua subiu e ficou mais alto que o piso das casas. Assim a água da chuva corre pra dentro das casas invés de correr para o esgoto.
Outras pesquisas sobre o programa Favela-Bairro como por exemplo a pesquisa de Bruno Alves de França sobre a longevidade das urbanizações na Praia da Rose e Sapucaia, e o estudo longitudinal de Janice Pelman em quatro favelas no Rio, demonstram os mesmos sucessos e as mesmas deficiências. O programa de urbanização Favela-Bairro de fato operou uma mudança em relação ao estigma das favelas, tratando-as como comunidades dignas e merecedoras de fundos públicos em larga escala, mas ao mesmo tempo vários projetos deterioraram rapidamente por falta de manutenção e pela qualidade inferior dos materiais usados.

A Escola de Samba de Acari

Da Cunha diz que mesmo após os programas de urbanização, Acari continua sendo favela e não “bairro”: “A favela não é a forma física de uma comunidade”, ele argumenta, “mas sim as pessoas que moram lá”, de onde elas vêm e principalmente o modo como elas se relacionam. Da Cunha conta a história da Cidade Alta, um dos vários conjuntos habitacionais que receberam moradores de favelas reassentadas. Ele conta que a Cidade Alta parou de ser um condomínio e passou a ser uma favela assim que os moradores chegaram, e que isso não é nada ruim pois os elementos culturais das favelas são valorizados pela cidade à fora. “Aqui em Acari por exemplo, tem o grandioso ensaio da escola de samba e uma festa baile funk todo fim de semana”, ele acrescenta, “culturalmente, nós temos uma cidade favelada”.
Sobre Participação e Progresso
Apesar dos termos do programa Favela-Bairro terem estipulado que um de seus objetivos seria obter a “maior participação possível” de moradores no planejamento dos projetos, Da Cunha conta que não se lembra de participação pública durante a implementação do programa em Acari. Ele conta que a participação de moradores com respeito ao desenvolvimento da comunidade é em geral bem forte – a creche foi construída pelas mães da comunidade e existem várias organizações comunitárias culturais para jovens em Acari – ele até sonha em trazer o orçamento participativo para a comunidade. Mas a abordagem do Favela-Bairro foi de cima para baixo.
Até 2008 o programa Favela-Bairro alcançou 168 favelas e loteamentos no Rio de Janeiro. Um estudo quantitativo do BID de 2005 mostrou que em 37 comunidades servidas pela primeira fase do programa houve um aumento significativo no acesso à água e saneamento, em comparação com outras comunidades que não foram atendidas pelo programa, sendo o impacto maior nas favelas mais pobres. O estudo também consta que os projetos de saneamento não impactaram o índice de mortalidade infantil devido à doenças transmitidas por vetores, e tampouco causaram um acréscimo nos alugueis nas comunidades servidas pelo programa, considerando o aumento de renda dos bairros vizinhos. Além disso, o estudo deixa claro que o objetivo do programa Favela-Bairro é abordar os resultados da falta de habitação na cidade a preços acessíveis e não tratar, em primeiro lugar, as condições que forçam as pessoas a viverem em condições informais. O assunto sobre o que leva as pessoas à morar nesses assentamento deve ser abordado no futuro, como deve-se também acrescentar o acesso à serviços sociais para o aprimoramento do programa de urbanização.

O espírito participativo em Acari se encontra nesse centro cultural construído pela comunidade, e no mural Deley é retratado à direita.

Nas palavras de Janice Perlman,

“Favela-Bairro foi um passo corajoso na direção certa, mas não foi ‘o ideal’. Não houve uma avaliação das melhores práticas, somente práticas que foram melhores que outras em um determinado tempo e lugar. Quando uma ideia inovadora alcança o nível de implementação e começa a ser rotina, suas contradições internas viram novos desafios a serem abordados”.

Devido à combinação da pressão interna e internacional, e o crescente número de votos dos moradores de favelas, o programa Favela-Bairro, de fato, representou a rotinização de programas de urbanização direcionados às favelas como parte da política oficial da cidade e a adição de serviços sociais na segunda fase do programa foi uma indicação das tendências dos programas de urbanização seguintes. O próximo programa nas favelas implementado em escala nacional, o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) de 2007 forneceu mais de US$300 bilhões de dólares em infraestrutura e assistência social à comunidades pobres em todo o país.
Como a urbanização local tornou-se consenso na política do governo para as favelas nas décadas de 1990 e 2000, a avaliação destas políticas tem exigido uma mudança de olhar, não apenas nas intenções destes programas, mas também na sua implementação. “Espero que a construção do programa de urbanização nas favelas mantenha o uso de materiais de boa qualidade”, diz Da Cunha em Acari, “e com o mesmo senso de urgência que há em obras em outras partes da cidade”. No final dos anos 2000 este ainda não era o caso. Entre 2005 e 2008, os projetos Favela-Bairro estavam atrasados e sem fundo, com muitos empreiteiros abandonando o projeto pelas dificuldades das condições de trabalho. Logo depois, no entanto, esses projetos em atraso teriam uma nova fonte de financiamento e um novo nome, o do Morar Carioca.
A parte final desta série composta em três partes, relatará a história do programa Morar Carioca desde o ano 2010 até hoje. Clique aqui para acessar a Parte I, A história das urbanizações nas favelas no Rio de Janeiro: 1897-1988.

Referências bibliográficas
Alves de Franco, Bruno. “Urbanização de Favelas no Rio de Janeiro: as favelas de Praia Rosa e Sapucaia 12 anos após a experiência do Programa Bairrinho”, Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2011.
Alvito, Marcos. As Cores de Acari: Uma Favela Carioca. Rio de Janeiro, Editora FGV, 2001.
Burgos, Marcelo Baumann. “Dos Parques Proletários ao Favela-Bairro: as políticas públicas nas favelas do Rio de Janeiro”. In: Zaluar, Alba; Alvito, Marcos (Orgs.). Um século de favela. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998.
Freire de Lucena, Andréa. “As Políticas Públicas de Saneamento Básico no Brasil: Reformas Institucionais e Investimentos Governamentais.” Revista Plurais (Online), v. 1, 2006.
Perlman, Janice. Favela: Four Decades of Living on the Edge in Rio de Janeiro. New York: Oxford University Press, 2010.
Soares, Fabio and Yuri. “The Socio-Economic Impact of Favela-Bairro: What do the Data Say?” Washington, D.C.: Inter-American Development Bank Office of Evaluation and Oversight, 2005.

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A História das Urbanizações nas Favelas Parte III: Morar Carioca na Visão e na Prática (2008 – Presente)

Essa é a Parte III de uma série de três matérias sobre a história da urbanização nas favelas do Rio de Janeiro. Clique para ler a Parte I e Parte II.

O teleférico no Complexo do Alemão, inaugurado em 2011, foi financiado através do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

No Rio, o final da década de 2000 trouxe as últimas gotas de financiamento para alguns projetos atrasados de urbanização do programa Favela-Bairro e projetos afiliados dos programas Bairrinho e Grandes Favelas. Durante esse tempo, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) também começou a instalar obras públicas em favelas. Estes tenderam a ser projetos chamativos, visíveis das bordas das comunidades, como o teleférico no Complexo do Alemão e a ponte projetada por Oscar Niemeyer na entrada da Rocinha, assim como alguns bons exemplos de habitação pública e equipamentos culturais. Isto dito, a demanda por serviços públicos abrangentes e de qualidade nas favelas do Rio continuou a ser muito maior do que a oferta.

Com isso, o prefeito Eduardo Paes fez um anúncio ousado em julho de 2010 que, como parte do legado social dos Jogos Olímpicos de 2016, todas as favelas do Rio estariam urbanizadas até 2020 através de um programa municipal chamado Morar Carioca. O programa teria um orçamento de R$8 bilhões e uma parceria com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), no qual, como foi o caso do antecessor do programa Morar Carioca, o Favela-Bairro, seria responsável por organizar as melhorias em todas as favelas com mais de 100 casas. O número de favelas e de complexos de favelas na cidade foram remanejados para facilitar o agrupamento e melhorias sob o Morar Carioca, de 1020 a 625.

O orçamento específico e o cronograma do Morar Carioca nunca foram publicados em sua totalidade, mas têm sido aludidos em parte ao longo dos últimos anos. Em novembro de 2010 o prefeito Paes nomeou um orçamento de R$9 bilhões para o projeto e disse que iria financiá-lo em três fases de R$3 bilhões cada, com dinheiro proveniente do orçamento da Prefeitura, crédito do governo federal e empréstimos do Banco Inter-Interamericano de Desenvolvimento (BID), dizendo: “nossa ideia é que o BID entre com R$300 milhões por ano durante cinco anos.”
Apesar das discussões do programa terem começado dois anos antes, as diretrizes oficiais para o Morar Carioca só foram publicadas em um documento assinado em um decreto da Prefeitura em 29 de outubro de 2012.
Morar Carioca no Papel

Pica-Pau, Cordovil na Zona Norte, é uma das 815 favelas para receber urbanizações de acordo com o decreto do Morar Carioca. Moradores dizem que suas esperanças para as melhorias focam na coleta de lixo e abastecimento de água.

O Morar Carioca foi desenhado para aproveitar o aprendizado do programa Favela-Bairro e dar sequência ao seu trabalho. Parte da literatura sobre o empréstimo de $150 milhões de dólares do BID para o projeto chama-o de “Favela Bairro Fase III.” Aprendendo com pontos fortes e fracos do Favela-Bairro, o Morar Carioca compromete-se a realizar urbanização em larga escala (obras públicas para melhorar os serviços de água e esgoto, sistemas de drenagem, pavimentação, iluminação pública, oferta de áreas verdes, quadras esportivas, áreas de lazer, bem como a construção e instalação de equipamentos em centros de serviços sociais), além de regularização fundiária e de serviços sociais, tais como centros de educação e saúde. De acordo com seus preceitos, o Morar Carioca atingirá 815 favelas listadas pelo nome, e está orçado em R$8 bilhões, em comparação com o Favela-Bairro, que totalizou R$1,2 bilhões entre suas duas fases, e as intervenções propostas em cada favela serão mais extensas e sob medida.
O Morar Carioca garante o direito à “a participação da sociedade organizada em todas as etapas de execução do Morar Carioca através de assembléias e reuniões nas comunidades e de apresentações e debates abertos à participação da sociedade civil organizada e aos cidadãos”. Ele se compromete a reduzir a área de superfície de favelas na cidade em 5%, remover casas que se encontram em áreas de risco ambiental, e seguir as diretrizes legais para realojar os moradores para perto de suas casas originais quando necessário. Finalmente, o projeto se compromete a implementar novas regras de zoneamento para cada favela uma vez urbanizada, transformando cada uma em uma “Área de Especial Interesse Social” (AEIS) baseado nas “Zonas de Especial Interesse Social” (ZEIS) e de acordo com o Estatuto das Cidades aprovado em 2001 que estabeleceu essas áreas a fim de garantir a sua preservação contínua como moradias a preços acessíveis.

Na Asa Branca, crianças desfrutam de ruas recém-pavimentadas através de uma obra avulsa da Secretaria Municipal de Obras.

O decreto do Morar Carioca começa por reconhecer explicitamente que as favelas se desenvolveram como uma solução para a falta de moradia adequada na cidade: “a histórica ausência de políticas habitacionais fez da produção informal e da autoconstrução a alternativa através da qual a população de mais baixa-renda atendeu às suas necessidades de moradia e que a informalidade deixou de ser uma exceção e se transformou em regra para a maior parte desta população”. Eduardo Paes, ao mencionar o programa Morar Carioca em uma palestra do TED em 2012, em Long Beach, Califórnia, disse “favelas podem ser uma solução”.

O Morar Carioca conclui, a partir de experiências passadas, que se urbanizações forem realizadas de forma participativa, o desenvolvimento do estilo ‘favela’ é uma forma urbana valiosa para a cidade. É uma resposta parcial, porém visionária à pergunta que os urbanistas ao redor do mundo estão se colocando: como vamos lidar com o terço da humanidade que viverá em assentamentos informais urbanos até 2050?”

Morar Carioca na Prática

89 empresas de arquitetura de todo o mundo participaram do concurso IAB para o Morar Carioca Fase II. Eles foram incumbidos de projetar intervenções em favelas genéricas em áreas planas e acidentadas e "complexos" maiores. Muitos dos projetos vencedores, como este, recomendaram abrir espaços públicos e de pedestres.

De acordo com o seu papel no programa Morar Carioca, o IAB organizou um concurso de design em 2010, para o qual mais de oitenta escritórios de arquitetura de todo o mundo apresentaram amostras de projetos para a urbanização de favelas. Quarenta empresas vencedoras foram escolhidas e cada uma foi atribuida um agrupamento de favelas para criar planos específicos à sua topografia, distribuição e necessidades de serviços sociais. No início de 2011, o Secretário Municipal de Habitação Jorge Bittar disse que o objetivo era que todas essas melhorias (dispostas a atingir 216 favelas listadas aqui por empresa de arquitetura) fossem concluídos até a Copa do Mundo de 2014.
Mas o que se seguiu foi um jogo de espera onde, empresas com a melhor das intenções, realizando reuniões regulares entre as suas equipes para se preparar para avançar, ficaram esperando até metade de 2012 para que os recursos fossem liberados. Ao mesmo tempo, as comunidades programadas para as melhorias estavam esperando, ansiosas e esperançosas, pelo que foi no geral entendido como um investimento positivo e necessário que aconteceria de uma forma potencialmente empoderadora.

Como parte da preparação para o Morar Carioca na Asa Branca, o iBase organizou oficinas em que os moradores falaram sobre seus desejos e deveres no processo de urbanização.

Uma vez que recursos foram liberados para dez empresas darem início ao projeto em junho de 2012, eles começaram a trabalhar. De acordo com as diretrizes do Morar Carioca, todas as empresas tiveram um assistente social ou um antropólogo na equipe, comprometidos a fazer avaliações qualitativas do uso atual do espaço público nas comunidades. Além disso, a ONG iBase foi contratada pela Secretaria Municipal de Habitação para realizar um diagnóstico social, que incluiu grupos focais, filmagens documentais e levantamentos individuais porta-a-porta sobre as melhorias que os moradores achavam mais importantes.
No final de 2012, alguns planos foram apresentados em particular às autoridades da Prefeitura, da Secretaria de Habitação e da Secretaria de Transporte. Outros planos foram apresentados à própria comunidade. Este paradigma da Prefeitura trabalhar com moradores para determinar suas prioridades está a milhas de distância da política de “recivilização” dos parques proletários de onde moradores foram despejados nos anos 40.
Com o ano chegando ao fim as comunidades participantes do programa estavam esperançosas. Dito isto, houve pelo menos um caso de uma comunidade que foi inicialmente prometida as urbanizações do Morar Carioca e que recebeu agentes do iBase fazendo levantamentos sobre preferências e necessidades da comunidade mas que, em seguida, foram informados que ao invés da urbanização eles enfrentariam a remoção completa. Na maioria dos casos, após os primeiros passos positivos, os moradores estavam esperando entusiasmados, porém até agora, em maio de 2013, sem indícios de início de projetos.
Tudo é Morar Carioca?

Segundo o prefeito Eduardo Paes, intervenções públicas na Providência, onde o trabalho foi paralisado por um juiz devido à falta de participação, faz parte do "Morar Carioca”.

Tem sido difícil para muitas pessoas definir e entender o programa Morar Carioca porque apesar do decreto e procedimentos estarem claramente delineados, como descrito acima, quando o programa foi anunciado em julho de 2010, o prefeito Paes anunciou simultaneamente que o “Morar Carioca” já estava em andamento em quatorze favelas (usaremos aspas quando o decreto do programa ou outros documentos norteadores não estão sendo seguidos).
De acordo com o prefeito, há duas fases de urbanizações do Morar Carioca em andamento no Rio de Janeiro. A primeira fase utilizou empresas contratadas fora da competição do IAB para intervir estruturalmente em favelas, sem participação, em casos como o da Providência (onde obras estão atualmente suspensas por uma liminar, devido a uma ação de um defensor público sobre falta de audiência pública antes do início dos trabalhos), Penha, Babilônia e Jacarezinho. E a “Fase II”, de acordo com o prefeito, é o que formalmente só começou em 2012, descrito na seção anterior deste artigo.
“O que muita gente não percebe é que a Prefeitura está usando o nome do ‘Morar Carioca’ para se referir a todos os tipos de melhorias que não foram projetadas como parte deste programa”, diz Mariana Cavalcanti, professora e antropóloga da Fundação Getúlio Vargas que foi contratada por uma das primeiras empresas de arquitetura selecionadas no concurso formal do IAB. “Eles estão usando isso para descrever obras em curso no Borel e Chapéu Mangueira, por exemplo, que sobraram do PAC anos atrás”.

O logotipo do Morar Carioca é frequentemente utilizado pela Prefeitura em obras públicas independentemente da adesão aos princípios do programa.

De fato, em muitas das favelas identificadas pelo prefeito como já em andamento no “Morar Carioca” em 2010, tais como seções da Colônia Juliano Moreira, Mangueira, Manguinhos, e Guarabu, urbanizações foram agendadas através do PAC por vários anos e irão continuar com o financiamento do PAC, mas sob o novo rótulo de “Morar Carioca”. Paes e o presidente do IAB, Sergio Magalhães, disseram inicialmente que todas as favelas com mais de 100 casas se encaixariam no âmbito do programa oficial Morar Carioca, recebendo urbanizações participativas concebidas através da parceria do IAB, mas a cidade já começou com intervenções não participativas–até remoções forçadas–em várias favelas que se encaixam nessa descrição, incluindo todas mencionadas acima. No caso da Providência, a equipe de construção tem utilizado projetos que sobraram do programa Favela-Bairro, no qual o único morador que opinou era um representante informal do Comando Vermelho, que controlava a comunidade na época. E no Rio das Pedras, o “Morar Carioca” foi anunciado quando o único resultado para os moradores, de fato, seria a remoção.
Morar Carioca Hoje

O presidente da Associação de Moradores da Asa Branca observa uma moradora sendo entrevistada por uma equipe de documentário do iBase em preparação para as melhorias na comunidade pelo Morar Carioca. Isso começou em dez grupos de favelas; o contrato do Ibase foi então cortado.

O Morar Carioca foi frequentemente mencionado durante a campanha de reeleição de Eduardo Paes em outubro de 2012, em que Paes disse que 55 favelas tinham recebido obras do Morar Carioca até então, e que o próximo passo era urbanizar mais 100. Ele estava se referindo apenas ao “seu” “Morar Carioca”, entretanto, uma vez que nenhuma melhoria em favela tinha sido feita até aquele momento usando o processo participativo sancionado do IAB. De fato, em janeiro de 2013 o contrato do iBase para realizar as consultas públicas das melhorias selecionadas pelo IAB foi cortado e, desde então, várias empresas foram informadas que deveriam retirar as placas que diziam que o Morar Carioca estava presente em suas comunidades. Não é preciso dizer que os líderes comunitários e os moradores dessas comunidades estão mais que desapontados.
E enquanto o Morar Carioca como originalmente concebido quase não foi implementado–e na verdade está parado–até agora, resultados podem ser projetados para saber como as melhorias irão impactar as comunidades se não forem cuidadosamente implementadas, baseado em outras experiências com urbanizações deste porte. Um resultado claro tem sido o rápido aumento nos preços das casas. Com isso é importante garantir o passo do zoneamento dessas comunidades como ZEIS–áreas reconhecidas e mantidas como habitação social. Mas isso não tem sido cuidadosamente aplicado e mesmo quando é aplicado não tem sido capaz de cercear a gentrificação. A porta-voz do Morar Carioca, Sonia Lopes, previu este efeito em uma entrevista com um guia de investimento internacional em outubro de 2010, quando ela disse que o programa “vai ajudar a manter o mercado de imóveis forte enquanto, ao mesmo tempo, cria novas áreas de oportunidade”. Para muitos moradores de favelas, a conseqüência dessa especulação é que eles já não podem mais sustentar-se em suas casas. Este ano no Complexo do Alemão, que recebeu UPP e urbanizações do PAC, o presidente da Associação de Moradores foi colocado para fora de sua casa, juntamente com outras 416 famílias quando o aluguel subiu mais de 300%. Líderes comunitários e acadêmicos locais referem-se a gentrificação em favelas como um segundo tipo de remoção: “remoção branca“.

Presidente da Associação de Moradores Vila União de Curicica, Vania Neri, aguarda a palavra da Prefeitura para saber se sua comunidade será urbanizada, como era o plano original, ou removida.

Apesar da promessa incrível do Morar Carioca em teoria–não só para o Rio participar de uma forma inclusiva de urbanização sustentável, mas para que possa servir como um modelo de como lidar com assentamentos informais em um crescente mundo urbano–na prática, o nome do programa tem sido utilizado até agora pelas autoridades locais em muitos casos para realizar intervenções autoritárias e unilaterais em favelas do Rio de Janeiro. Na trajetória histórica da questão “remover ou urbanizar”, o atual governo da cidade chegou a um terceiro caminho contraditório com o Morar Carioca: a proclamação de urbanizações, mas uma prática que enfatiza remoções de residências, tanto através da demolição escancarada ou habilitando a gentrificação.
Bibliografia
Mello, Marco Antonio da Silva, Luiz Antonio Machado da Silva, Leticia de Luna Freire, e Soraya Silveira Simões, eds. Favelas cariocas: ontem e hoje. Rio de Janeiro: Garamond, 2012.
Perlman, Janice. Favela: Four Decades of Living on the Edge in Rio de Janeiro. New York: Oxford University Press, 2010.

Decreto do Morar Carioca

Lista das favelas para receber a Fase II do Morar Carioca pela empresa de arquitetura

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